Die Schweizerische Nationalbank (SNB)

Eigenverantwortung und Selbstbestimmung im Geldwesen

Zur Generalversammlung der Schweizerischen Nationalbank am 30. April 2010
von Dr. rer. publ. W. Wüthrich

Der IWF und die Weltbank werden massiv ausgebaut und erhalten neue Aufgaben (vgl. Zeit-Fragen vom 3. Mai 2010). Entsteht eine globale Notenbank? Soll das Geldwesen noch mehr zentralisiert werden? Entsteht gar eine neue Währung? Wie geht es weiter mit dem Euro? – Im folgenden wird die Schweizerische Nationalbank vorgestellt mit ihren Sorgen und Nöten. Eine Rückschau in die Geschichte der Schweiz zeigt die Verankerung des Geldwesens in der Bevölkerung und wirft die Frage auf, ob noch mehr Zentralisierung auf globaler Ebene wirklich das Richtige ist, die anstehenden Probleme im Geldwesen zu lösen.

Die Schweizerische Nationalbank (SNB) ist eine Aktiengesellschaft. 53,5 Prozent der Aktien befinden sich im Besitz der Kantone oder Kantonalbanken, die übrigen hauptsächlich im Besitz von Privatpersonen. Der Bund hat keine Aktien.
Die Aktien der SNB werden zwar an der Börse gehandelt. Die Nationalbank ist jedoch nicht vergleichbar mit einer privaten Aktiengesellschaft. Ihre Organisation und ihre Aufgaben sind in der Bundesverfassung und im Nationalbankgesetz geregelt. Zwei Drittel des Gewinns gehen an die Kantone, ein Drittel geht an den Bund.
Vor wenigen Tagen hat die diesjährige Generalversammlung stattgefunden, die in diesem Jahr wegen der angespannten Situation im Finanzsystem und der besonderen Lage der Schweiz grosse Aufmerksamkeit fand. Der neugewählte Präsident Philipp M. Hildebrand analysierte die aktuelle Situation und gab einen Ausblick. Zentrale Punkte aus seinen Ausführungen sollen hier wiedergegeben und kommentiert werden.

«Too big to fail»-Problematik
Philipp Hildebrand äusserte sich ausführlich zu den Gefahren, die in der Schweiz von den beiden global ausgerichteten Grossbanken ausgehen. Sie seien so gross geworden, dass ein allfälliger Konkurs in der Volkswirtschaft Schaden anrichten würde (vgl. dazu Zeit-Fragen vom 12.4.2010). Hildebrand skizzierte die Strategie, wie künftig das Problem gelöst werden könnte. Dazu ein Ausschnitt aus seiner Rede:

«Die Eigenmittelanforderungen müssen so streng sein, dass sie die Banken dazu veranlassen, die Risiken, die sie bis jetzt auf die Allgemeinheit abwälzen konnten, selbst zu tragen. Höhere Eigenmittelanforderungen können zudem eine wichtige Grundlage für ein zukunftsträchtiges, auf Nachhaltigkeit ausgerichtetes Geschäftsmodell sein. In denjenigen Geschäftsbereichen, in denen die traditionelle Stärke der Schweizer Finanz­institute liegt, haben gut kapitalisierte Banken durchaus einen Wettbewerbsvorteil. Im weiteren ist die Nationalbank der Ansicht, dass auch die Organisation und die rechtliche Struktur der Grossbanken anzupassen sind, damit eine geordnete Liquidation in extremen Krisensituationen möglich wird. Insbesondere soll die Weiterführung systemrelevanter Funktionen gewährleistet werden, ohne dass ein gesamter Konzern gerettet werden muss.
Auf internationaler Ebene werden ebenfalls Massnahmen vorgeschlagen, um die «Too big to fail»-Problematik anzugehen. Mit Blick auf die globale Wettbewerbsfähigkeit unseres Finanzplatzes sind diese internationalen regulatorischen Entwicklungen zu berücksichtigen. Wie die vergangenen rund zweieinhalb Jahre jedoch eindrücklich gezeigt haben, muss im Krisenfall jedes Land die Verantwortung für seine Banken selber übernehmen. Bei der Erarbeitung und Umsetzung der Massnahmen auf nationaler Ebene muss den Besonderheiten des Landes Rechnung getragen werden. Hierzulande ist die «Too big to fail»-Problematik besonders ausgeprägt. Deshalb braucht es auch ein ‹Swiss Finish›.»

Geldpolitik
Weiter ging Hildebrand auf die aktuelle Geldpolitik ein. Er betonte mehrere Male, dass die SNB aktiv etwas unternehme, um den Wertzerfall des Euro zu stoppen. Wer die Unterlagen der SNB studiere, realisiere schnell, was damit gemeint sei: Die SNB hat allein im letzten Quartal für 40 Milliarden Franken Euro gekauft, die heute insgesamt zwei Drittel der Währungsreserven ausmachen. Weshalb?
Hildebrand will mit den massiven Euro-Käufen der Exportwirtschaft helfen. Etwa 60 Prozent der Exporte gehen in die EU. Noch vor wenigen Jahren hat ein Schweizer Exporteur für einen im Ausland verdienten Euro über Fr. 1.60 erhalten. Vor einigen Monaten waren es noch 1.50 und heute 1.42. Diese Entwicklung soll gestoppt werden. Nur – die Exportwirtschaft war schon oft mit den Nachteilen eines starken Schweizer Frankens konfrontiert. 1973 erhielt ein Exporteur für einen US-Dollar noch Fr. 4.37. Heute ist der Schweizer Franken fast gleich viel wert wie 1 US-Dollar. Dieser Wertzerfall liess sich in den letzten Jahrzehnten auch bei anderen Währungen beobachten – zum Beispiel beim englischen Pfund. Die Talfahrt liess sich vorübergehend verlangsamen – aber nicht stoppen. Nach neuesten Meldungen hat die Nationalbank die Käufe von Euro eingestellt. Der Kurs ist danach sofort auf Fr. 1.40 abgesunken.
Wenn die SNB mit neugeschaffenen Schweizer Franken Euro kauft, vergrössert sich die umlaufende Geldmenge. Hildebrand will damit im Inland die Deflation, das heisst ein Absinken des Preisniveaus, bekämpfen. Weshalb? Sinkende Preise sind aber an und für sich nichts Schlechtes. Sie können dann zum Problem werden, wenn sich die Bürger in ihrer Konsumlust kollektiv zurückhalten, weil sie zum Beispiel in einem halben Jahr noch tiefere Preise erwarten. Dieses Phänomen ist heute jedoch kaum zu beobachten.
Ein starker Franken hat auch Vorteile. Er war immer auch ein Ansporn, besonders gute Produkte und Dienstleistungen anzubieten und in diesen Anstrengungen nie nachzulassen. Wie der heutige Zustand der Volkswirtschaft zeigt, hat das Handicap des starken Frankens auf lange Sicht der Volkswirtschaft nicht geschadet. Zudem werden die Importe billiger. Das nützt auch der Exportwirtschaft, kann sie doch ihre Rohstoffe und Materialien, die sie verarbeitet, im Ausland billiger einkaufen. 80 Prozent der Importe kommen aus der EU. Wichtigster Handelspartner ist Deutschland mit einem Drittel aller Importe und einem Fünftel der Exporte.
Heute ist jedermann klar: Die Risiken in der Finanzwelt sind heute vielfältiger und ganz generell grösser geworden. Sind die Reserven der Schweizerischen Nationalbank dafür angemessen?

Vor zehn Jahren: Ausverkauf der Goldreserven
Im Jahr 2000 begann die Schweizerische Nationalbank die Hälfte ihrer auf lange Sicht angelegten strategischen Goldreserven zu verkaufen. Etwa 1300 Tonnen Gold wurden zu einem Durchschnittspreis von etwa 16 000 Franken je Kilo verkauft. (Im Jahr 2007 wurden weitere 250 Tonnen verkauft.) Das Gold sei «überschüssig» und werde nicht mehr gebraucht, sagten der damalige Bundespräsident Arnold Koller und der Präsident der Nationalbank Hans Meyer. Der revidierte Währungsartikel in der neuen Bundesverfassung, die angeblich nichts Neues enthielt, machte den Weg für den Verkauf frei. Die Verkäufe wurden begleitet von zwei Volksabstimmungen – schliesslich waren die Goldreserven Volksvermögen. Es ging jedoch beide Male nicht um die Frage, ob das Gold verkauft werden soll oder nicht – sondern nur um die Frage, wie der Erlös aus den Verkäufen verwendet werden soll, für die sogenannte Solidaritätsstiftung oder für die AHV. Das Volk sagte beide Male nein. Zur Kernfrage, ob es sinnvoll sei, in guten Zeiten auf lange Sicht angelegte Goldreserven zu verkaufen, darüber wurde das Volk als Eigentümerin nie gefragt.
Heute hat die Geschichte eine Antwort auf die Frage gegeben, ob Goldreserven auf längere Sicht nötig sind. Mit dem Fast-Konkurs der UBS ist ganz unerwartet eine Katastrophensituation eingetreten. Die SNB musste grosse Teile ihrer Reserven für deren Rettung einsetzen. Philipp Hildebrand sagt selber, dass ein Konkurs einer der beiden Grossbanken die finanziellen Möglichkeiten eines Kleinstaates übersteigen könne. Für Katastrophen sind strategische Goldreserven da. Heute kommen Risiken dazu, die sich aus den massiven Käufen von Euro ergeben. Die Börsianer reden von «Klumpenrisiko».
Nun, man mag mit Recht einwenden, dass die SNB mit 1040 Tonnen Gold im internationalen Vergleich noch immer grosse Reserven hat. Das stimmt. Zudem hat die SNB in den letzten Jahren für ihre Politik gute Noten bekommen. Die Schweiz ist jedoch eine kleine, offene Volkswirtschaft. Man muss kein Schwarzseher sein, um zu erkennen, dass sich ganz generell die Risiken vergrössert haben. Das Gold ist eine volkswirtschaftliche Katastrophenversicherung, eine Vorsorge für den Notfall. Das haben schon frühere Generationen erkannt.

Politik am Volk vorbei schadet
Es soll hier nicht aufgerechnet werden, wie-viel von unserem Geld die Verantwortlichen mit ihrem Fehlentscheid «verloren» haben, einen grossen Teil der Goldreserven zu verkaufen: Der Goldpreis in Schweizer Franken hat sich seit Beginn der Verkäufe fast verdreifacht. Der Finger soll vielmehr darauf gelegt werden, dass die Verantwortlichen den Verkaufsentscheid am Volk vorbei gefällt haben. Diese Fragestellung drängt sich um so mehr auf, als nach dem Zweiten Weltkrieg der Beschluss, grössere strategische Goldreserven zu äufnen, auf eine mustergültige, demokratische Art und Weise zustandekam – unter Einbezug der Bevölkerung. Die Ereignisse von damals sind beispielhaft, so dass sie hier kurz skizziert werden. Es soll auch aufgezeigt werden, warum die Schweiz als kleines Land lange Zeit so grosse Goldreserven gehalten hat und als «sicherer Hafen» für ausländische Gelder gilt.

Bretton Woods
1944 wurde in Bretton Woods (USA) ein Währungsabkommen abgeschlossen, das auf dem sogenannten Gold-Dollar-Standard basierte. Es sollte für die kommenden knapp 30 Jahre das Wirtschaftsleben und den globalen Zahlungs- und Kapitalverkehr bestimmen. Das Abkommen basierte auf festen Wechselkursen, die nur mit einem komplizierten Verfahren geändert werden konnten. Der US-Dollar galt als Leit- und Reservewährung. Die US-Notenbank FED hatte eine zentrale Aufgabe. Inwiefern? – Die verschiedenen Notenbanken konnten US-Dollars als Währungsreserven verwenden, ohne eigene Goldreserven halten zu müssen. Die FED bot ihnen an, jederzeit ihre Dollars gegen Gold einzutauschen.
Die Schweiz musste sich entscheiden: Sollte sie auf den US-Dollar als Währungsreserve vertrauen? Oder sollte sie selber grössere Goldreserven anlegen, die das Land ein Stück weit von den USA unabhängig machten?
Bundesrat, Parlament und die Schweizerische Nationalbank entwarfen damals einen Währungsartikel für die Bundesverfassung, der diese Frage offenliess.
Der neue Artikel 39 Absatz 6 lautete wie folgt: «Der Bund kann die Banknoten und andere gleichartige Geldzeichen als gesetzliche Zahlungsmittel erklären. Er bestimmt Art und Umfang der Deckung.» Dieser Vorschlag war für die politische Elite unbestritten. Wie in der Verfassung vorgesehen, mussten die Stimmbürger zustimmen. Es war eigentlich nur eine Formsache, dachte sie. Die Antwort war jedoch ein überraschendes, klares Nein: Am 22. Mai 1949 verwarfen 61,5% der Bürger und 20½ von 22 Ständen die Vorlage. Eine grosse Mehrheit der Stimmbürger hatte es abgelehnt, die Art und die Zusammensetzung der Währungsreserven in der Bundesverfassung offenzulassen. Sie wünschten ausdrücklich, das Gold in der Bundesverfassung zu verankern. – Was nun?

Freie Grundsatzdebatte
Eine breite Debatte entwickelte sich – nicht nur unter Experten, sondern mit der Bevölkerung. Es ging nicht nur um das Gold, sondern um das Geld und die Geldordnung ganz allgemein.
Nationalbank, Bundesrat und Parlament arbeiteten einen neuen Währungsartikel aus. Sie berücksichtigten diesmal den Willen der Bevölkerung, das Gold in der Verfassung zu verankern. Im Zentrum der Vorlage stand Absatz 7 des neuen Artikels 39 der Bundesverfassung: «Die ausgegebenen Banknoten müssen durch Gold und kurzfristige Guthaben gedeckt sein.»
Der Berichterstatter der Kommission erklärte das Prinzip der Golddeckung im Nationalrat so: «Es soll der Notenbezüger die Sicherheit haben, dass ein bestimmter Gegenwert seiner Noten in Gold vorhanden ist. […] Zwar sind die Noten bis auf weiteres nicht mehr einlösbar. Hingegen bleibt für weiteste Kreise der Bevölkerung ein Grossteil des Vertrauens in die Währung mit der Notendeckung verknüpft. Insbesondere ist es die Golddeckung, nach der die Währung am häufigsten beurteilt wird. […] Wenn dazu in einem Land Vorschriften über eine Mindestgolddeckung existieren, scheint mir, wird damit auch eine Garantie geschaffen, dass ein Goldvorrat in entsprechendem Masse geäufnet und erhalten wird.»
Für andere Parlamentarier hatte das Gold in den Tresoren seine einstige Bedeutung verloren und war nicht mehr zeitgemäss. Wieder andere erinnerten daran, dass noch vor wenigen Jahren im Krieg mit Gold die notwendigen Rohstoffe und Nahrungsmittel gekauft werden konnten, die das Überleben des Landes sicherten. Das Gold habe in Zeiten gestörter Währungsverhältnisse nach wie vor seine Berechtigung. Das gelte um so mehr für ein Land, das über keine Rohstoffe verfüge. Der Thurgauer Ständerat Stähli ergänzte mit einer weiteren Überlegung: «Voraussetzung für eine gesunde Währung ist nicht allein eine dekretierte Golddeckung, sondern insbesondere eine gesunde Wirtschaft, klare Rechtsverhältnisse und vor allem ein steter Arbeitswille des Volkes.»

«Die Währung ist ein kostbares Gut»
Die Frage, wie man sich zu verhalten gedenke, wenn die USA inflationieren und ihre Währung abwerten, beantwortete Bundesrat Nobs, der den Sinn grösserer Goldreserven verteidigte: «Die Antwort ist klar. Wir behalten die volle Handlungsfreiheit. Wir sind keinem Automatismus verschrieben. […] Wir sind vollständig frei, die volkswirtschaftlichen Konsequenzen für unser Land abzuwägen und danach, wie das höchste nationale Interesse es gebietet, die entsprechenden währungspolitischen Massnahmen zu treffen.» «Die Währung ist ein kostbares Gut», führte er weiter aus, «man muss ihr Sorge tragen, aber sie ist kein Götze, sowenig wie das Gold.»

Opposition
Der neue Vorschlag für einen Verfassungsartikel fand nicht überall Zustimmung. Die liberal-sozialistische Partei, die aus der Freiwirtschaftsbewegung entstanden war, lehnte das Gold aus grundsätzlichen Überlegungen ab. Wichtiger sei die Steuerung der Geldmenge. Sie startete die sogenannte «Kaufkraftinitiative» und sammelte in kurzer Zeit etwa 90 000 Unterschriften (50 000 waren damals verlangt). Art. 39 der Bundesverfassung sollte nach ihren Vorstellungen wie folgt geändert werden: «Die mit dem Notenmonopol ausgestattete Bank hat die Hauptaufgabe, den Geldumlauf des Landes zum Zweck der Vollbeschäftigung so zu regeln, dass die Kaufkraft des Schweizerfrankens, beziehungsweise der Lebenskostenindex, fest bleibt.» Der Wert des Frankens sollte stabil gehalten werden, indem die Notenbank die Geldmenge entsprechend steuerte. Eine Ausweitung der Geldmenge sollte der wachsenden Volkswirtschaft die Zahlungsmittel bereitstellen, eine Verknappung den Preisauftrieb eindämmen. Ziel war ein Gleichgewicht mit Vollbeschäftigung.
Die Freiwirtschafter Werner Schmid im Nationalrat und Professor Hans Bernoulli im Ständerat verteidigten ihre Initiative mit bewundernswertem Mut und Aufrichtigkeit gegen eine grosse Gegnerschaft. Sie muss­ten sich auch manche Polemik anhören zum Thema «Schwundgeld» und «Silvio Gesell», dessen Ideen für die Freiwirtschaftsbewegung wegleitend waren. Es muss hier angefügt werden, dass es in der Initiative gar nicht um «Schwundgeld» ging, sondern lediglich um den Gedanken, Preisstabilität über die Steuerung der Geldmenge zu erreichen.

Ergebnis der Auseinandersetzung
Wie entschied das Volk? Die Abstimmung fand am 15. April 1951 statt. Die «Kaufkraft­initiative» der liberal-sozialistischen Partei wurde von 87,5% der Stimmenden und allen Ständen verworfen. 71% der Stimmenden und alle Kantone befürworteten die neue Währungsverfassung, die den Grundsatz der Golddeckung in der Verfassung verankerte.
Die SNB erhöhte in den Jahren nach der Abstimmung die Goldreserven von etwa 800 Tonnen (Stand nach dem Zweiten Weltkrieg) auf 2600 Tonnen (Quelle: Monatsberichte der SNB). Das Gold wurde aus den Ertragsbilanzüberschüssen jener Jahre finanziert. Dahinter standen Hunderte Millionen von Arbeitsstunden der Bevölkerung. Nach 1964 veränderten sich die Goldreserven bis in die neuere Zeit praktisch nicht mehr.

Ende von «Bretton Woods»
1971 schloss US-Präsident Richard Nixon das sogenannte «Goldfenster». Die USA hörten auf, die US-Dollars, die zur Finanzierung des Vietnam-Krieges in viel zu grossen Mengen gedruckt wurden, in Gold umzutauschen. Damit brach die Währungsordnung von Bretton Woods zusammen. Der US-Dollar – seither an nichts mehr gebunden – begann seine Talfahrt. Musste man damals noch Fr. 4.37 für einen Dollar zahlen, so sind der Dollar und der Schweizerfranken heute, wie erwähnt, nahezu gleich viel wert. Der Wertzerfall des US-Dollars kam auch im Goldpreis zum Ausdruck. Er stieg von damals 35 Dollar je Unze auf heute 1200 Dollar.
Die Initianten der «Kaufkraftinitiative» von 1951 erlebten eine späte Genugtuung. Die Schweizerische Nationalbank gehörte zu den ersten Notenbanken, die sich 1973 in der Währungsordnung nach Bretton Woods ein Geldmengenziel setzten, um die Preisstabilität zu gewährleisten (genauso wie es die Volksinitiative der Freiwirtschafter 1951 verlangt hatte).
Die grossen, strategischen Goldreserven von 2600 Tonnen blieben in den Tresoren der Nationalbank unangetastet. Sie waren einfach da – bewertet zum historischen Wert von 4500 Franken je Kilo – als Garant für Vertrauen und als Vorsorge für den Notfall (Katastrophenversicherung). Dies änderte sich 1997, als der damalige Bundespräsident Arnold Koller im Einvernehmen mit dem Präsidenten der Nationalbank Hans Meyer dem Land mitteilte, die Hälfte dieser Reserven sei überschüssig und könne verkauft werden. Der Erlös könne anderweitig verwendet werden. Sie unterliessen es jedoch, die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger zu fragen, ob sie damit einverstanden seien. Wie kam Bundesrat Arnold Koller zu einer solchen Aktion? Wer hatte es ihm eingeflüstert?

Konferenz in Zürich zum Internationalen Währungssystem am 11.5.2010
Die Schwächen der heutigen Geldordnung sind hinlänglich bekannt. Seit 1971 steigen die Schulden in fast allen Ländern in den Himmel. Allzuleicht kann neues Geld geschaffen werden. Allzuleicht werden Schulden gemacht. Dazu kommt, dass spekulative Geschäfte in nie gekanntem Ausmass das System destabilisieren. Bürgerinnen und Bürger beginnen sich darauf einzustellen, dass nicht nur Banken zusammenbrechen können, sondern auch Staaten. Reformen sind dringend, um einen Flächenbrand zu verhindern. Dabei geht es nicht nur um Vorschriften für Banken. Sondern es ist an der Zeit, sich auch über das Geld und seine Ordnung wieder Gedanken zu machen.
Die heutige Währungsordnung, die 1971 nach dem Zusammenbruch von «Bretton Woods» begann, ist das grösste geldpolitische Experiment der Menschheitsgeschichte. Niemand weiss, wie es herauskommt. Die Schweizerische Nationalbank und der IWF laden am 11. Mai in Zürich zu einer «High-level-Konferenz» zum Thema «Internationales Währungssystem» ein. Dazu gehört auch ein Pressegespräch mit SNB-Präsident Philipp Hildebrand und IWF-Präsident Dominique Strauss-Kahn. Man kann gespannt sein.
Die Debatte darf nicht ausschliesslich unter Experten, sondern muss mit der Bevölkerung geführt werden. – Ich denke, dies ist die Lehre aus der freien Grundsatzdebatte, die 1951 in der Schweiz über das Geld und die Geldordnung geführt wurde. Zeit-Fragen wird sich an dieser Debatte mit weiteren Artikeln beteiligen.