Treu und Glauben

«Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden»

von Dr. iur. Marianne Wüthrich, Zürich

In der letzten Ausgabe von «Zeit-Fragen» (Nr. 36/2010) wurden die Bundesratskandidaten zu ihrer Einstellung als Schweizer und zu ihrem Standpunkt als Politiker befragt. Alle vier Befragten (Johann Schneider-Ammann und Karin Keller-Sutter, FDP, Brigit Wyss, GP, und Jean-François Rime, SVP) bekannten sich zum Schweizer Modell, zu einer unabhängigen, souveränen, direktdemokratischen und föderalistischen Schweiz, alle vier stellten sich hinter den Grundsatz der Neutralität, verbunden mit der humanitären Verpflichtung der Schweiz als Depositarstaat der Genfer Konventionen und zur Tradition der Guten Dienste, alle vier äusserten sich positiv zur Ernährungssouveränität und -sicherheit. Dass die beiden SP-Kandidatinnen die Fragen von «Zeit-Fragen» nicht beantworten konnten oder wollten, lässt viele Fragen offen.
Von den zukünftigen Bundesräten darf dasselbe erwartet werden wie von allen Behörden: Dass sie die Aufgabe, die ihnen vom Souverän anvertraut wurde, im ernsten und ehrlichen Bemühen um die Erhaltung des einzigartigen Schweizer Modells erfüllen, im steten und offenen Zusammenwirken mit der Bevölkerung, im Wissen, dass das Fundament der direkten Demokratie im zutiefst empfundenen Bedürfnis und dem Willen der Bürger besteht, ihren aktiven Beitrag für die Gemeinschaft zu leisten – für ihre Gemeinde, für ihren Kanton, für ihr Land und für die anderen Menschen auf der Welt.

«Demokratie ist im letzten Grunde gar nicht eine Sache der Staatsform, sondern eine Sache der Volksgesinnung.» So schrieb der Schweizer Historiker Adolf Gasser im Jahr 1947 («Gemeindefreiheit als Rettung Europas», S. 10). Heute, über 60 Jahre später, tragen die allermeisten Schweizer die demokratische Volksgesinnung immer noch im Herzen, aber bedroht wird sie von aussen: Die direktdemokratische, föderalistische, neutrale und kleinräumig organisierte Schweiz ist der zentralistischen und undemokratischen EU-Bürokratie in Brüssel ein Dorn im Auge. Seit Jahren versuchen EU-Politiker, den kleinen, aber gewichtigen Störfaktor im Binnenmarkt der Grosskonzerne zu knacken. Dabei schrecken sie nicht davor zurück, auch Schweizer Politiker zu ihren Zwecken einzuspannen, von denen einige leider das üble Spiel mitmachen, sei es aus persönlichen Machtgelüsten, sei es aus mangelnder Auseinandersetzung und fehlendem Wissen.
Es ist an der Zeit, so manchen unserer Politiker und Behördenmitglieder in die Pflicht zu nehmen und sie an die Grundsätze des Rechtsstaates zu erinnern, die einzuhalten sie anlässlich der Leistung ihres Amtseides gelobt haben. Denn die freie Willensbildung der Bürger und die darauf basierende unabhängige demokratische Entscheidung in den Volksabstimmungen setzt voraus, dass die Bevölkerung auf die Einhaltung des Rechts und auf die Redlichkeit der Behörden vertrauen kann.

Der Rechtsstaat
«Kern des Rechtsstaatsgedankens ist die Eindämmung der staatlichen Macht zugunsten der Freiheit des Einzelnen.»1 Grundlage des Rechtsstaates ist das Legalitätsprinzip, das heisst die Bindung aller staatlichen Organe an das Recht. Ein Ausfluss des Legalitätsprinzips ist der Grundsatz der Gewaltenteilung. Zweck des Rechtsstaates ist «die Sicherung der Menschenwürde und der Freiheit des Einzelnen», demgemäss will der Rechtsstaat den Einzelnen «gegen Missbrauch und Willkürakte der staatlichen Organe schützen».
Das Legalitätsprinzip beinhaltet zum Beispiel, dass der Gemeinderat (die Exekutive) seine in der Gemeindeordnung geregelten Kompetenzen weder einem Organisationsentwicklungsbüro noch einer sogenannten «Steuerungsgruppe» übertragen darf, sondern seine gesetzlichen Aufgaben selbst wahrnehmen und verantworten muss.
Das Prinzip der Gewaltenteilung, also die Aufteilung staatlicher Macht auf Legislative, Exekutive und Judikative, muss heute vom Bürger besonders sorgsam überwacht werden. Oberste Gewalt in der Demokratie ist die Legislative, in der direkten Demokratie Schweiz also das Volk, der Souverän. Unter dem Einfluss fremder Einflüsterer reissen manche Exekutiven auf allen drei Staats­ebenen jedoch unter Umgehung des Volkes – und zum Teil auch der Parlamente – immer mehr Macht an sich, indem sie ausserhalb der rechtlich festgelegten Staatsorganisation neue Institutionen nach EU-Muster kreieren, wie zum Beispiel die Konferenz der Kantonsregierungen, Agglomerationsvereine und Regionalkonferenzen oder neuerdings Metropolitankonferenzen. Die Schweizer Politlandschaft ist überflutet von derartigen unserem Staatsverständnis fremden Gebilden, die zum Teil auch Institutionen ausserhalb der Landesgrenzen einschliessen und scheinbar harmlos als privatrechtliche Vereine ohne Entscheidungsbefugnis daherkommen. Unsere Regierungs- und Gemeinderäte sowie zahlreiche Verwaltungsbeamte, die von uns gewählt wurden, um ihren verfassungsmässigen Aufgaben nachzukommen, sitzen statt dessen in solchen Clubs, zusammen mit durch unsere Steuergelder bezahlten «professionellen Experten» und legen schliesslich – wenn wir Glück haben! – den Parlamenten und dem Stimmvolk die Resultate ihrer jahrelangen «Expertenarbeit» zum Durchnicken vor. Häufig aber wird gar nicht darüber abgestimmt, weil es angeblich nicht um «Entscheide» gehe, sondern nur um einen «informellen Austausch». Keines dieser fremdartigen Gebilde wurde vom Volk konstituiert, keiner der Exekutivpolitiker oder – beamten für solches Tun gewählt.

Der Rechtsgrundsatz «Treu und Glauben»
«Als besonders folgenreich erweist sich, dass die vielen öffentlichen Lügen unserer ‹Eliten› immer mehr Vertrauen zerstört haben und der klassische Rechtsgrundsatz von ‹Treu und Glauben›, der das Zusammenleben und Zusammenwirken auf die Voraussetzung baut, dass Menschen anständig handeln, in Frage gestellt wird.» (Dr. Thomas Huber in Zeit-Fragen Nr. 36/2010).
Im Rechtsstaat sind alle Behörden durch die Verfassung auf die Wahrung von Treu und Glauben verpflichtet. In der Schweizer Bundesverfassung von 1999 steht dieser Rechtsgrundsatz ausdrücklich, vorher galt er implizit:

Bundesverfassung BV Artikel 9:
Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben
Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden.

Gemäss staatsrechtlicher Lehre schützt BV Art. 9 das Vertrauen von Privaten in Zusicherungen und Auskünfte der Behörden, auch verbietet Art. 9 widersprüchliches Verhalten der Behörden. Ein Klagerecht haben Bürger, die auf Grund falscher Informationen unwiderrufliche Dispositionen getroffen haben (vgl. Vorlesungsskript Prof. W. Kälin, Frühlingssemester 2010). Es liegt auf der Hand, dass falsche Zusicherungen und Auskünfte der Behörden vor einer Volksabstimmung zum Zwecke, das Abstimmungsverhalten der Stimmbürger zu beeinflussen, als klarer Verstoss gegen Treu und Glauben zu beurteilen sind – ob die Falschinformationen nun bösgläubig erfolgt sind oder nicht. Aber auch die über längere Zeit verteilte stetige Wiederholung unrichtiger Behauptungen («Legen eines Informationsteppichs») verstösst gegen Art. 9 der Bundesverfassung.

Immaterieller Schaden für direktdemokratisches Modell Schweiz
Aber der Schaden erreicht ein viel grösseres Ausmass als die Tatsache, dass der einzelne Bürger seine Stimme anders abgegeben hätte, wäre er richtig informiert worden. Materiell muss bei einer ganzen Anzahl von Volksabstimmungen der letzten Jahre befürchtet werden, dass das Abstimmungsre­sultat anders ausgefallen wäre, wenn die Exekutive richtig informiert hätte. Würde dies auch nur bei einer einzigen Abstimmung zutreffen, wäre es schon schlimm genug. Weit schwerwiegender jedoch ist der immaterielle Schaden für die direkte Demokratie als solche und für den moralisch-ethischen Zustand der Bürger. So beschreibt Adolf Gasser als Wesensmerkmal einer gesunden Demokratie, dass sie über ein «altangestammtes und äusserst lebenskräftiges Selbstverwaltungssystem ihrer kommunalen und regionalen Unterverbände» verfügt; Gasser nennt dies die «ethische Dimension der Demokratie» (vgl. Zeit-Fragen Nr. 45/2006). Es ist eine Eigenheit des direktdemokratischen Modells, dass die Bürger sich für ihr Gemeinwesen mitverantwortlich fühlen und durch ihre aktive Beteiligung und ihr emotionales Mitleben auch an Lebensqualität gewinnen. Deshalb braucht es jeden von uns, sich mit all seinen Kräften und zusammen mit allen konstruktiven Bürgern und Bürgergruppen gemeinsam für die Erhaltung des Schweizer Modells einzu-
setzen.

Verletzung von Treu und Glauben: Verhältnis der Schweiz zur EU
Ein bereits klassisches Beispiel sind die widersprüchlichen Aussagen und das intransparente Verhalten des Bundesrates in bezug auf das Verhältnis der Schweiz zur EU. Am 19. August 2010 trat Bundespräsidentin Doris Leuthard vor die Medien und erklärte nach jahrelangem Lavieren des Bundesrates, dieser sei zum Schluss gekommen, dass der bilaterale Weg nach wie vor am besten geeignet sei für die Schweiz. Gleichzeitig weigert sich der Bundesrat beharrlich, sein seit 1992 in Brüssel deponiertes EU-Beitrittsgesuch zurückzuziehen, und jedermann weiss, dass ganze Abteilungen der Bundesverwaltung mit nichts anderem beschäftigt sind, als fortlaufend EU-Recht in Schweizer Recht zu transponieren, aus eigenem Antrieb und ohne äussere Notwendigkeit. Auch verfolgt der Bundesrat nach wie vor seine verschiedenen «europapolitischen Optionen», sei dies ein Rahmenabkommen zwecks automatischer Übernahme von EU-Recht, sei dies der EWR- oder der EU-Beitritt der Schweiz. Wir fordern vom Bundesrat und insbesondere von den beiden neu zu wählenden Kandidaten, dass sie solchem vertrauensschädigenden Verhalten einen Riegel schieben und sich ab sofort an ihre verfassungsmässige Verpflichtung zum Schutz der Unabhängigkeit der Schweiz (Art. 185 Abs.1 BV) sowie an den mehrfach ausgedrückten klaren Volkswillen halten: Nein zum EWR- und zum EU-Beitritt.

Bundesrat verletzt Neutralitätsgebot
Eine zweite, nicht minder schwerwiegende Verletzung des Vertrauensschutzes ist der leichtfertige Umgang mit dem Prinzip der immerwährenden bewaffneten Neutralität, das der Schweiz seit 200 Jahren grossen Segen gebracht hat. Gleichzeitig verletzt der Bundesrat seit Jahren seine verfassungsmässige Pflicht:

BV Art. 185 Abs. 1:
Der Bundesrat trifft Massnahmen zur Wahrung der äusseren Sicherheit, der Unabhängigkeit und der Neutralität der Schweiz.

Es würde dem Bundesrat gut anstehen, gemäss der heute noch gültigen Empfehlung des Bruder Klaus «den Zaun nicht zu weit zu stecken» und sich auf die bescheidene, aber dringend notwendige Rolle des neutralen Kleinstaates Schweiz als Hüterin der Genfer Konventionen und Anbieterin humanitärer Hilfe und Guter Dienste zurückzubesinnen. Statt dessen verletzt der Bundesrat seit Jahren gegen den festen Willen einer überwältigenden Mehrheit des Volkes das Neutralitätsgebot und behauptet wider besseres Wissen, in der Neutralität schweizerischer Ausprägung habe ausser dem Nato-Vollbeitritt sozusagen alles Platz.
Die Liste der neutralitätswidrigen Handlungen und falschen Informationen der Bürger ist lang: So hat der Bundesrat hinter dem Rücken des Souveräns das Partnership for Peace-Abkommen (PfP) mit der Nato abgeschlossen, hat er unsere Armee von der verfassungsmässigen Miliz-Verteidigungsarmee in eine Nato-kompatible Truppe von Durchdienern und Berufssoldaten umfunktioniert, hat er die gesetzliche Verankerung von Auslandeinsätzen knapp durch eine Volksabstimmung gebracht, indem er dem Volk weismachte, es gehe um Friedenseinsätze. Weiter behauptet der Bundesrat fälschlicherweise, selbst ein Sitz der Schweiz im Uno-Sicherheitsrat, einem Machtinstrument par excellence, wäre nicht neutralitätswidrig. Ja, nicht einmal der EU-Beitritt der Schweiz würde nach wiederholter, aber deswegen nicht weniger falschen Aussage des Bundesrates gegen die Neutralität verstossen, obwohl jeder in der Zeitung lesen kann, dass die EU mit ihrer ESVP (Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik) an verschiedenen Orten der Welt Krieg führt. In dieses Kriegsbündnis wollte der Bundesrat vor einem Jahr die Schweizer Armee sogar einbinden mit der Beteiligung an der sogenannten Piratenbekämpfung im Golf von Somalia («Atalanta»), was glücklicherweise vom Nationalrat abgelehnt wurde.
Der Bundesrat soll endlich wieder eine Neutralitätspolitik betreiben, die diesen Namen verdient.

Rückbesinnung auf die ethischen Werte des Schweizer Modells
Für die Umsetzung dessen, was die Bundesratskandidaten im Gespräch mit Zeit-Fragen versichert haben, nämlich sich für die Erhaltung der souveränen, unabhängigen, direktdemokratischen, föderalen und neutralen Schweiz einzusetzen, wünschen wir ihnen Zuversicht und Kraft.
Zum Abschluss sei an einen grossen Bundesrat erinnert, den sich die heutige Exekutive zum Vorbild nehmen sollte:
«Die Konfrontierung unseres Landes mit dem Prozess der europäischen Integration hat unser Volk gezwungen, sich wiederum intensiver mit Werten höherer Ordnung zu befassen. Das Resultat dieser Selbstbesinnung ist ein erfreuliches. Weiteste Kreise unseres Volkes haben wiederum deutlicher den Wert unserer politischen Institutionen, des Föderalismus und der direkten Demokratie erkannt. Sie fühlen instinktiv, wie stark die Erhaltung dieser Institutionen von der konsequenten Weiterführung unserer Neutralitätspolitik abhängig ist.» (Bundesrat Friedrich Traugott Wahlen, 1963, vor dem Nationalrat) •

1 Walter Haller/Alfred Kölz, Allgemeines Staatsrecht, Zusammenfassung, Dübendorf 2002/2003, S.27f.