Die Strategie der EU

EU will der Schweiz ihre Gesetze und ihre Rechtsprechung aufzwingen

von Dr. iur. Marianne Wüthrich, Zürich

Eine «Dynamisierung oder «Institutionalisierung» der rechtlichen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU fordern die Machthaber, so EU-Ratspräsident Van Rompuy oder Kommissionspräsident Barroso. Laut Tagespresse vom 12. März wollen die EU-Oberen mit der Schweiz erst weiterverhandeln, wenn diese sich die Gesetzgebung und die Gerichtsbarkeit aus Brüssel überstülpen lasse. Der eigentliche Zweck dieser Aktion ist nur zu offensichtlich: Der Schritt zum EU-Beitritt wäre danach nicht mehr gross. Da werden unsere Politiker in Bern und wir als Volk aber nicht mitmachen: Mit Recht beharrt die Schweiz auf eigenständigen Entscheiden.

Die mehr als hundert bilateralen Abkommen der Schweiz mit der EU seien unübersichtlich, und ihre Umsetzung sei aufwendig, klagen Brüsseler Politiker, deshalb brauche es dringend eine einheitliche Regelung für die Übernahme des EU-Rechts durch die Schweiz. Da lachen ja die Hühner! Etwas Unübersichtlicheres und Verworreneres als die aus allen Fugen platzende Rechtssammlung und Rechtsprechung der EU gibt es laut Fachleuten kein zweites Mal – und da wollen die Brüsseler Bürokratie-Profis mit ein paar bilateralen Verträgen nicht zu Rande kommen (die übrigens viel kürzer und verständlicher formuliert wären, wenn sie in Bern statt in Brüssel verfasst worden wären)?

Direkte Demokratie in der Schweiz – ein Stachel im Fleisch der EU-Machthaber
In Tat und Wahrheit stört die Zentralisten, dass die Schweiz allen Einverleibungsversuchen zum Trotz immer noch relativ eigenständig ist. Dank der direkten Demokratie wurde der Beitritt zum EWR oder zur EU von Volk und Ständen mehrmals klar abgelehnt. Zu den Bilateralen I und II hat der Souverän eine Referendumsabstimmung verlangt, und wenn auch die Rosinen in erster Linie in den Kuchenstücken der EU liegen, obwohl uns im Vorfeld jeweils von den Bundesbehörden das Blaue vom Himmel versprochen worden war, so besteht doch ein gewaltiger Unterschied zu den EU-Mitgliedstaaten, wo die jeweilige Exekutive unbehelligt von den Bürgern schalten und walten kann.
Wie im Artikel von Thomas Schuler, «Bertelsmann scheitert bei Übernahme von Kommunalverwaltungen», zu lesen ist, geht die Macht der Exekutive zum Beispiel in deutschen Städten sogar so weit, dass sie ohne Erlaubnis ihrer Bürger ihre eigene Verwaltung an globale Konzerne verkaufen können. Das wäre in Schweizer Gemeinden, wo das Volk bestimmt, undenkbar.
Dass bei jedem neuen Staatsvertrag und bei jeder Änderung eines bestehenden Vertrages mit einem Referendum gerechnet werden muss, zwingt den Bundesrat dazu, sich schon bei den Verhandlungen darüber Gedanken zu machen, welche Vertragsinhalte es in einer Volksabstimmung schwer haben könnten. Wenn die EU zum Beispiel neue Mitgliedsländer aufnimmt, muss das Abkommen über die Personenfreizügigkeit mit einem neuen Staatsvertrag auf diese ausgedehnt werden; auch dagegen kann das Referendum ergriffen werden. Und selbst ein Heer von internen und externen «Kommunikationsspezialisten» kann nicht immer verhindern, dass die ans Selberdenken gewohnten Stimmberechtigten der Classe politique zuweilen oft anders stimmen als die Parlamentarier.
Das ist Demokratie, meine Herren Politologen, für die Sie die Schweiz in Ihrem jeder Wissenschaftlichkeit spottenden «Demokratiebarometer» hinter Deutschland und Slowenien gesetzt haben. Demokratie heisst nämlich Volksherrschaft, und die haben wir in der Schweiz. Um dies festzustellen, braucht es keine modularisierten Fragebögen aus Berlin (auf Kosten der Schweizer Steuerzahler!), sondern die Fähigkeit, geschichtlich und ­politisch zu denken.

Anpassung der bilateralen Verträge: heutige Regelung
Die bilateralen Abkommen zwischen der EU und der Schweiz basieren auf dem zur Zeit des Vertragsabschlusses geltenden EU-Recht. Da die Verträge zum Teil schon seit zehn oder mehr Jahren in Kraft sind, hat sich das EU-Recht inzwischen «weiterentwickelt», das heisst, es wurde geändert. Wenn die EU heute ein Gesetz ändert, das die Inhalte eines bilateralen Vertrages mit der Schweiz tangiert, muss in einem gemischten Ausschuss, also mit Verwaltungsbeamten der Schweiz und der EU, darüber verhandelt werden, ob die Schweiz die neue Regelung übernehmen will. Andernfalls hat sie die Möglichkeit, das betreffende Abkommen zu kündigen. So wurde das Landverkehrsabkommen (Transit-Lastwagenverkehr über die Nord–Süd-Achse der Schweiz) seit seinem Abschluss 1999 siebenmal durch den «Gemischten Landverkehrsausschuss Gemeinschaft/Schweiz» angepasst.
Wie viel einfacher wäre es doch für die Machthaber in Brüssel, wenn sie mit der Schweiz ein Abkommen schliessen könnten, wonach Änderungen des EU-Rechts automatisch ins Schweizer Recht übernommen werden müssten! «Einfacher» meint nicht die Büroarbeit, die mit der jetzigen Regelung verbunden ist. Das kann ja für die EU-Bürokraten nicht besonders mühsam sein, sind sie doch zahlreich vorhanden und solcherart «Chlüngeli»-Arbeit gewohnt. Vielmehr ist mit «einfacher» gemeint, dass die Brüsseler Zentrale nicht mehr vom Schweizer Stimmvolk gestört würde, das sich immer wieder einmengt und die Zentralisierung und Beherrschung Europas ähnlich dem gallischen Dorf in «Astérix und Obelix» behindert, indem es den unterworfenen Völkern der Römer – pardon, den EU-Mitgliedsländern – ständig vor Augen führt, dass es auch demokratischer, föderalistischer und dezentraler, ja sogar viel besser ginge.

Souverän und Bundesversammlung sollen ausgehebelt werden
Im Klartext würde das geplante Rahmenabkommen bedeuten, dass die Schweiz dazu verpflichtet wäre, EU-Recht in Schweizer Recht umzusetzen, ohne dass sie gefragt würde, ob es ihr passt oder nicht. Der Souverän – und die Bundesversammlung! – könnten ein für allemal ausgehebelt werden: Ähnlich wie bei den Naturpärken auf Gemeindeebene gäbe es auch hier nur eine einzige Grundsatzabstimmung, in der Volk und Stände ja oder nein sagen könnten, nachher müssten die Bundesbehörden EU-Rechtsänderungen in die eidgenössische Gesetzgebung transferieren, ohne dass das Volk, die Kantone und das Parlament etwas zu melden hätten.
Das wäre das Ende der direkten Demokratie, nicht nur in aussenpolitischen Fragen. 70 bis 80 Prozent der Legiferierung finden für die EU-Mitgliedstaaten in Brüssel statt, und für die Schweiz sähe dies bald auch so aus. Zur «Beruhigung» der ihre Unabhängigkeit liebenden Schweizerinnen und Schweizer versichert die EU-Kommission, «dass die Souveränität der Schweiz bei der Übernahme von EU-Recht garantiert sei». (vgl. «Neue Zürcher Zeitung» (NZZ) vom 3. Februar) In ähnlicher Manier wurden die Österreicher «beruhigt», als ihnen die Erhaltung ihrer Neutralität «garantiert» wurde, wenn sie ihre Soldaten in EU-Eingreiftruppen entsenden würden. «Verzell du das im Fährimaa!»
Einer derartigen Entmachtung des Souveräns werden wir Bürgerinnen und Bürger uns mit Entschiedenheit widersetzen! Zahlreich sind bereits die Proteste: Der Gewerkschaftsbund fürchtet mit Recht um die Schutzmass­nahmen, die anlässlich der Öffnung des Arbeitsmarktes getroffen wurden (Lohn- und Arbeitszeitvorschriften, Kautionen und Voranmeldefristen für Selbständigerwerbende) und erklärt Abstriche für nicht verhandelbar. Die SVP kündigt an, dass sie «eine weitgehende Aufgabe der schweizerischen Souveränität keinesfalls akzeptieren werde», für die CVP «kommt die automatische Übernahme von EU-Recht nicht in Frage: Die Schweiz ist schliesslich nicht Mitglied der EU». Selbst die SP wird laut Nationalrat Hans-Jürg Fehr «zu einem automatischen Nachvollzug von EU-Recht nicht Hand bieten». (vgl. NZZ vom 9. Februar). Einzig die FDP hält es für legitim, auch die institutionellen Fragen zu verhandeln.

Keine fremden Richter
«Wir haben auch einhellig gelobt und festgesetzt, dass wir in den Tälern durchaus keinen Richter, der das Amt irgendwie um Geld oder Geldeswert erworben hat oder nicht unser Einwohner oder Landmann ist, annehmen sollen.» (Bundesbrief 1291)

Die Übernahme von EU-Recht in die eidgenössische Gesetzgebung genügt den Machthabern in Brüssel aber nicht. Selbstverständlich hängt das Rechtsleben eines Landes massgebend davon ab, wie die Gerichte und die Verwaltungsbehörden das Recht interpretieren und umsetzen. Gemäss der schweizerischen Tradition seit dem ersten Bund 1291 ist die Justiz in Bund und Kantonen nicht gewillt, ihre Eigenständigkeit aufzugeben. Die Rechtsprechung des EU-Gerichtshofes EUGH ist für sie nicht das Mass aller Dinge. So stellt Efta-Gerichtspräsident Baudenbacher bedauernd fest: «Der [schweizerische, d. V.] Gesetzgeber verpflichtet die schweizerischen Gerichte nicht zu einer europakompatiblen Auslegung des nachvollzogenen Rechts. Tatsächlich geht das Bundesgericht nach den Regeln der traditionellen helvetischen Methodenlehre vor. Das steht in klarem Gegensatz zum methodologischen Ansatz der supranationalen Gerichtshöfe in der EU und im EWR.» (Souveränität im Härtetest, S. 254)
Laut Baudenbacher betrachtet der EUGH das EU-Recht als eine dem nationalen Recht übergeordnete Rechtsordnung, welche die Souveränität der Nationalstaaten und ihrer Bürger direkt einschränkt. Seiner Meinung nach sollte das Bundesgericht die Souveränität der Schweiz und der Schweizer ebenfalls zugunsten der EU-Kompatibilität sausen lassen. Statt dessen verstehe das Bundesgericht das EU-Recht «lediglich im Sinne einer Inspirationsquelle» oder betreibe sogar die autonome Auslegung eines Bundesgesetzes, statt es «europakompatibel» auszulegen (S. 256).

EU-Kommission will richterliche ­Unabhängigkeit der Schweiz knacken
Ungeachtet der Tatsache, dass die Schweiz als Nicht-Mitgliedstaat keinerlei Verpflichtung hat, sich an die EU-Rechtsprechung zu halten, erkühnt sich die EU-Kommission, eine einheitliche Auslegung und Anwendung der bilateralen Abkommen bzw. des ihnen zugrundeliegenden EU-Rechts durch die Schweizer Rechtsprechung zu verlangen. Ja, sie geht sogar noch weiter: Auch die zukünftigen Entscheide des EUGH sollen für die Schweiz verbindlich sein.
Genau dies betreibt Efta-Gerichtspräsident Baudenbacher nach eigenen Angaben in bezug auf die EWR/Efta-Staaten Norwegen, Island und Liechtenstein, indem er die Entscheide des EUGH «dynamisiert», das heisst eins zu eins auf diese Nicht-EU-Staaten anwendet. Baudenbacher selbst gibt zu: «Vor allem in Norwegen wird der mit diesen Mechanismen verbundene Souveränitätsverlust beklagt.» (S. 259) Damit Baudenbacher auch die Schweiz in die Klauen seines Efta-Gerichtes bekommt, sollte die Schweiz seiner Ansicht nach zunächst dem EWR beitreten, was allerdings nur ein weiterer Zwischenschritt wäre: «Das ändert nichts daran, dass eine EU-Mitgliedschaft langfristig unausweichlich sein wird.» (S. 273)
Die EU-Kommission ihrerseits benimmt sich wider besseren Wissens seit geraumer Zeit so, als ob die Schweiz der Rechtsprechung des EUGH unterstehen würde. So reklamierte sie lautstark, als der Kanton Baselland sich gegen die von ennet der Grenze hereinströmende Flut von «Dienstleistungsunternehmen» wehrte, indem er eine siebentägige Meldepflicht einführte, um überprüfen zu können, ob es sich dabei auch wirklich um selbständige Unternehmen handelt und nicht etwa um Arbeitnehmer, deren Arbeitgeber mit diesem Trick die Schweizer Massnahmen gegen Lohndumping unterlaufen wollen. Eine derartige Meldepflicht verstosse gegen die Rechtsprechung des EUGH, rügte die Kommission.
Eine derartige Einmischung in unsere Justiz weisen wir klar zurück.

Mut zur Eigenständigkeit
Wer die Souveränität der Schweiz erhalten will und Wert legt auf direktdemokratische Rechte der Bürgerinnen und Bürger, die mehr als Makulatur sind, wird nicht zögern, auf die «Dynamisierung» der Schweizer Gesetzgebung und der Schweizer Gerichtsbarkeit von Brüssels Gnaden dankend zu verzichten. Gleichzeitig setzen wir denjenigen Politikern, die unsere Grundversorgung (Agrarfreihandel, Elektrizitätsmarkt) in den freien Binnenmarkt der EU werfen wollen, ein energisches «Stopp!» entgegen.
Die Kleinmütigen mögen an einen Schweizer erinnert werden, der in einer schweren Zeit nicht zauderte, alles für die Erhaltung der eigenständigen Schweiz zu tun: «Schon zu Lebzeiten war Guisan noch weit mehr als General: Guisan war Gewährsmann und Garant für eine Schweiz, die sich treu bleibt. Für eine Schweiz, die den Mut und die Kraft hat, den eigenen Weg zu gehen. Für eine Schweiz, die nicht über Demokratie und Unabhängigkeit verhandelt. Auch dann nicht, wenn es einsam wird für eine Demokratie in einem Europa der Diktaturen. Guisan war Gewährsmann für den Sonderfall Schweiz.» (Bundesrat Ueli Maurer, 10. April). •

Autonomer und automatischer Nachvollzug
mw. Autonomer Nachvollzug: Seit dem Nein des Souveräns zum EWR-Beitritt (1992) wurden immer wieder Teile des Acquis communautaire von der Schweiz ins Bundesrecht übernommen, vor allem im Bereich des Wirtschaftsrechts. Beispiele sind das Kartellrecht, die Produktehaftpflicht, der Betriebsübergang oder Bestimmungen betreffend Massenentlassungen. Seit 2002 ist der Bundesrat gesetzlich verpflichtet, in seinen Botschaften an das Parlament jeweils das Verhältnis einer geplanten Vorlage zum europäischen Recht zu erläutern. Ein kürzlich erfolgter bedeutender Fall einseitiger Rechtsübernahme war die Verankerung des Cassis-de-Dijon-Prinzips. Diese freiwillige Übernahme von EU-Recht wird als «autonomer Nachvollzug» bezeichnet.
EU-Beitrittsbefürworter kritisieren, die Rechtsübernahme sei nicht wirklich «autonom», der Schweiz bleibe oft nichts anderes übrig, weil ihre Unternehmen andernfalls einen Wettbewerbsnachteil in Kauf nehmen müssten. Sie behaupten, wenn die Schweiz der EU beitreten würde, könnte sie das Gemeinschaftsrecht mitbestimmen. Allerdings können wir jeden Tag der Presse entnehmen, wer in der EU tatsächlich mitbestimmt – die Kleinstaaten sind es jedenfalls nicht.
EU-Skeptiker kritisieren demgegenüber, dass einige Bundesämter (Bundesamt für Statistik, Amt für Raumentwicklung, EU-Integrationsbüro und andere) in vorauseilendem Gehorsam vieles aus der EU übernehmen, worauf die Schweiz gescheiter verzichten sollte: So zum Beispiel die ganze Regionalpolitik mit ihren ­Metropolitanräumen, Naturpärken und Interreg-Räumen, die zur föderalistischen und kleinräumigen Schweizer Struktur in keiner Weise passt, sondern einzig darauf angelegt ist, die Schweiz für einen späteren EU-Beitritt zurechtzukneten.
Trotz berechtigter Einwände gegen den teilweise ausufernden autonomen Nachvollzug bleibt die Souveränität der Schweiz dabei dennoch gewahrt: Rechtlich steht es der Schweiz frei, eine Regelung der EU zu übernehmen oder darauf zu verzichten. Dies wird deutlich anhand der Kritik von EU-Turbo Carl Baudenbacher*. Dieser moniert, der Nachvollzug habe «etwas Chaotisches» an sich, das heisst, er finde nicht regelmässig statt und könne von Parlamentariern «blockiert oder verwässert» werden. Baudenbacher beklagt, dass keine Kontrolle des inhaltlich korrekten Nachvollzugs «durch ein Überwachungsorgan nach dem Vorbild der Europäischen Kommission» erfolge (sic!) und dass «der Zugang zum EUGH fehle» (sic!).1 Damit wird deutlich: Der Nachvollzug ist tatsächlich autonom.
Automatischer Nachvollzug: Demgegenüber hätte der automatische oder systema­tische Nachvollzug von EU-Recht, wie ihn der EU-Ratspräsident und die EU-Kommission der Schweiz gerne aufdrängen möchten, tatsächlich einen massiven Souveränitätsverlust der Schweiz und vor allem eine starke Einschränkung der direktdemokratischen Rechte der Stimmberechtigten zur Folge.

1 Souveränität im Härtetest, Zürich 2010, S. 253f. (ISBN 978-3-03823-649-8)

*Carl Baudenbacher ist Mitautor der EU-Beitritts-Propagandaschrift «Souveränität im Härtetest» des Think tanks avenir suisse. Er ist Präsident des Efta-Gerichtshofs, dessen Tätigkeit nach eigenen Angaben vor allem darin besteht, den Efta-/EWR-Staaten Norwegen, Island und Liechtenstein die Entscheide des EUGH überzustülpen; zudem Professor und Institutsdirektor an der Universität St. Gallen für Europäisches und Internationales Wirtschaftsrecht. Ausser zur EU hat Baudenbacher auch enge Kontakte zu den USA: Von 1994 bis 2005 war er ständiger Gastprofessor an der University of Texas School of Law.